Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituția României, bunurile proprietate publică, în condițiile legii organice, pot fi concesionate, închiriate sau date în administrarea regiilor autonome ori instituțiilor publice. Totodată, aceste bunuri pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică. De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 866 din Codul civil drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit.
Concesiunea reprezintă, astfel, contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică (concedentul) permite unei persoane fizice sau juridice private (concesionarului) să exercite posesia și folosința asupra unui bun ce aparține domeniului public al statului ori a unității administrativ-teritoriale, în condițiile legii și ale contractului de concesiune. Concedentul transferă drepturile sale asupra unui serviciu public unei alte persoane și anume asupra concesionarului, pe o perioadă determinată și în schimbul unei redevențe.
Din perspectivă juridică, concesiunea se fundamentează pe principiul potrivit căruia anumite bunuri aparținând domeniului public pot fi exploatate mai eficient prin intermediul unor entități private, sub supravegherea și controlul autorităților publice. În ceea ce privește sfera bunurilor care pot face obiectul concesiunii, acestea trebuie să fie prevăzute prin lege sau să aibă prin natura lor potențialul de a fi exploatate în vederea culegerii de fructe naturale, civile sau industriale și producte.
Referitor la părțile contractului de concesiune, acestea sunt concedentul și concesionarul. În calitate de concedent pot acționa statul, reprezentat prin ministere sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale. La nivel local, pot avea calitatea de concedent unitățile administrativ-teritoriale (județ, comună, oraș sau municipiu), județele fiind reprezentate de președintele consiliului județean, în timp ce comunele, orașele și municipiile sunt reprezentate de către primari.
Concesionarul, pe de altă parte, poate fi orice persoană fizică sau juridică care îndeplinește criteriile stabilite prin documentația de atribuire și care își asumă exploatarea bunului pe riscul și răspunderea sa. Legislația nu impune restricții privind naționalitatea sau forma juridică de organizare a concesionarului, aplicând principiul nediscriminării și al tratamentului egal. Cu toate acestea, concesionarul trebuie să demonstreze că deține capacitatea tehnică și financiară necesară pentru exploatarea eficientă a bunului concesionat.
Procesul de concesionare parcurge mai multe etape distincte și obligatorii, fiecare având propriile particularități și cerințe specifice.
Inițierea procedurii de concesionare poate avea loc fie la inițiativa concedentului, fie ca urmare a unei propuneri venite din partea unei persoane interesate, și însușite de către concedent. În cazul propunerilor externe, acestea trebuie să fie fundamentate din punct de vedere economic, financiar, social și de mediu. Propunerea de concesionare trebuie să cuprindă datele de identificare, manifestarea fermă a intenției, obiectul concesiunii și un plan de afaceri detaliat care să demonstreze viabilitatea proiectului de concesiune.
O etapă importantă în procesul de concesionare o reprezintă elaborarea studiului de oportunitate. Prin acesta se oferă o analiză completă a tuturor aspectelor relevante pentru concesiune, incluzând descrierea și identificarea detaliată a bunului, justificarea economică și socială a concesiunii, analiza impactului asupra mediului, precum și estimări privind nivelul minim al redevenței, procedura de atribuire și durata estimată a concesiunii. Concedentul are obligația de a întocmi acest studiu în termen de 30 de zile de la însușirea propunerii de concesionare.
În baza studiului de oportunitate, concedentul elaborează documentația de atribuire, care include caietul de sarcini și toate informațiile necesare potențialilor ofertanți. Acestea trebuie să conțină informații detaliate privind obiectul concesiunii, condițiile generale, criteriile de valabilitate ale ofertelor și clauzele contractuale esențiale. Documentația de atribuire trebuie să fie suficient de detaliată pentru a permite elaborarea unor oferte competitive și pentru a asigura transparența procedurii de atribuire.
Atribuirea contractului de concesiune se realizează, ca regulă generală, prin procedura licitației publice. Aceasta începe prin publicarea unui anunț de licitație în Monitorul Oficial, într-un cotidian național și unul local, precum și pe pagina de internet a autorității. Anunțul trebuie să conțină toate informațiile relevante pentru potențialii ofertanți și să acorde un termen suficient pentru pregătirea și elaborarea ofertelor.
Ofertele se depun în două plicuri sigilate – unul exterior conținând documentele de calificare și unul interior cu oferta propriu-zisă. Evaluarea ofertelor este realizată de o comisie specializată, formată din minimum cinci membri, care analizează atât aspectele formale cât și cele de fond ale propunerilor primite, și selectează ofertele pe baza criteriilor stabilite în documentația de atribuire. Procesul de evaluare trebuie să fie documentat în detaliu, iar deciziile comisiei trebuie să fie motivate corespunzător.
Legislația stabilește cinci criterii principale pentru atribuirea contractului de concesiune:
- cel mai mare nivel al redevenţei;
- capacitatea economico-financiară a ofertanţilor;
- protecţia mediului înconjurător;
- condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat;
- respectarea obligaţiilor aplicabile în domeniile mediului, social şi al relaţiilor de muncă, stabilite prin legislaţia adoptată la nivelul Uniunii Europene, prin legislaţia naţională, prin contractele colective sau prin tratatele, convenţiile şi acordurile internaţionale în aceste domenii.
Ponderea fiecărui criteriu se stabileşte în documentaţia de atribuire şi trebuie să fie proporţională cu importanţa acestuia apreciată din punctul de vedere al asigurării unei utilizări/exploatări raţionale şi eficiente economic a bunului concesionat. Ponderea fiecăruia dintre aceste criterii este de până la 40%, cu condiția ca suma totală a acestora să nu depăşească 100%.
Contractul de concesiune reprezintă instrumentul juridic prin care se concretizează raportul de concesiune. Acesta trebuie să conțină toate elementele esențiale pentru asigurarea unei exploatări eficiente a bunului și pentru protejarea intereselor ambelor părți, cuprinzând în acest sens atât partea reglementară (clauzele din caietul de sarcini) cât și clauzele convenite de părți. Elementele obligatorii ale contractului includ obiectul concesiunii, drepturile și obligațiile părților, durata concesiunii, nivelul redevenței și modalitățile de plată, precum și clauzele privind încetarea contractului.
Un aspect important al contractului de concesiune îl reprezintă clasificarea bunurilor implicate în două categorii distincte: bunurile de retur ce revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică (bunurile care au făcut obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în urma investiţiilor impuse prin caietul de sarcini)și bunurile proprii care la încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică rămân în proprietatea concesionarului (bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii).
Executarea contractului de concesiune presupune respectarea unui echilibru între drepturile și obligațiile părților. Pe de o parte, concesionarul are obligația de a exploata bunul în mod eficient și continuu, respectând toate condițiile stabilite prin contract și prin legislația aplicabilă. Totodată, acestuia îi revine și obligația de plată a redevenței în condițiile stabilite, obligația de constituire a unei garanții, respectarea condițiilor de mediu și a celor impuse de natura bunului, precum și restituirea bunului la încetarea contractului. În schimbul acestor obligații, concesionarul dobândește dreptul de a exploata bunul concesionat pe riscul și răspunderea sa, putând folosi și culege fructele acestuia conform destinației stabilite.
Pe de altă parte, concedentul, trebuie să asigure condițiile necesare pentru exploatarea bunului și are obligația de a nu tulbura concesionarul în exercițiul drepturilor sale și de a-l notifica despre orice împrejurări care i-ar putea afecta drepturile. Concedentul, totodată, are dreptul de a verifica respectarea clauzelor contractuale și de a modifica unilateral partea reglementară a contractului pentru motive excepționale de interes public.
Legislația prevede un set de reguli stricte de monitorizare și control al concesiunilor, care implică atât organele administrative centrale cât și cele locale. Aceste reguli includ obligația concedentului de a ține evidențe detaliate ale procedurilor de concesionare și ale contractelor în derulare, precum și mecanisme de control periodic al modului în care sunt respectate obligațiile contractuale.
Controlul se exercită atât asupra aspectelor procedurale ale concesiunii, cât și asupra modului efectiv de exploatare a bunului concesionat. Sunt verificate în special respectarea destinației bunului, îndeplinirea obligațiilor financiare, respectarea normelor de protecție a mediului și realizarea investițiilor asumate prin contract. Controlul se realizează atât la nivel central, prin ministerele de resort și ministerul finanțelor, cât și la nivel local, prin structurile teritoriale ale acestora.
Contractul de concesiune poate înceta în mai multe situații:
- la expirarea duratei stabilite;
- prin epuizarea bunului concesionat;
- pentru motive de interes național sau local;
- prin reziliere pentru nerespectarea obligațiilor contractuale;
- în caz de forță majoră sau imposibilitate obiectivă de exploatare.
Litigiile care pot apărea în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune sunt supuse regulilor contenciosului administrativ, reflectând natura de drept public a acestei instituții juridice. Competența de soluționare aparține instanțelor de contencios administrativ, iar procedura de soluționare a litigiilor trebuie să țină cont de specificul raporturilor de concesiune și de necesitatea protejării interesului public, asigurând totodată respectarea drepturilor legitime ale concesionarului.
